Парламент принял в окончательном чтении Закон о государственном бюджете на 2019 год 30 ноября 2018 года без особых дискуссий и вопросов.

Вероятно, они появятся на этапе, когда будет необходимо устранить риски, которые скрывает основной экономический документ страны.

До передачи документа в парламент члены правительства одобрили этот проект, не располагая особыми подробностями (как и общественность), которые обычно представлены в бюджетной документации, особенно в пояснительной записке, которая на момент рассмотрения в правительстве отсутствовала. 

На этот раз в парламенте народные избранники имели возможность изучить макробюджетные рамки, пояснительную записку и даже риски, обозначенные в Записке о явных бюджетно-налоговых рисках. 

Макроэкономические риски 

Основной макроэкономический риск для построения бюджета, отмеченный авторами, - это возможное замедление роста валового внутреннего продукта (ВВП), меньше ожидаемого. Соответственно, изначальный прогноз может повлиять на первоначально оцененную бюджетно-налоговую позицию. Представленная авторами информация говорит о том, что существует высокая степень риска, что ошибочные оценки ВВП сбудутся, с высокой вероятностью и значительным воздействием, что может привести к мерам по корректировке бюджетных показателей. 

Отклонение прогнозов ВВП в сравнении с его выполнением

По каждому году представляется отклонение между прогнозами, сделанными в годы среднесрочных бюджетных рамок (3 года: t-2, t-1, t), прогноз, используемый при утверждении бюджета (t-бюджет) и фактически достигнутые значения. Положительные значения означают переоценку, а отрицательные - недооценку.

С точки зрения бюджета недооценка ВВП подразумевает прямое влияние на оценку доходов (в смысле их недооценки), предела бюджетного сальдо, разрешенного законом, устанавливаемого как доля ВВП, а также на уровень задолженности страны (как доля ВВП).

Почему ВВП резко вырос в 2017 году?

Авторы обращают внимание, что начиная с 2018 года Национальное бюро статистики (НБС) изменило методологию расчета макроэкономических агрегатов путем внедрения Системы национальных счетов Организации Объединенных Наций, версия 2008/Европейская система счетов, версия 2010 года (СНС, ООН-2008 /ЕСС-2010). Таким образом, основной макроэкономический показатель в номинальном выражении (ВВП) был пересмотрен в сторону увеличения на 2017 год, при этом пересмотрены предварительные данные - со 150 млрд до 177 млрд леев.

Данный прогноз был пересмотрен для адаптации этих методологических изменений и наличия в будущем ряда сопоставимых данных. НБС представит переоцененные значения ВВП на основе новой методологии для исторических данных. Это объясняет значительный скачок номинальных значений 2017 года, рассчитанный на основе новой методологии, и цифры до 2017 года, рассчитанные и представленные пока что на основе старой методологии.

Динамика ВВП, 2011-2021 гг.

Данные по ВВП за 2011-2016 гг. представлены на основании методологии СНС ООН-1993 /ЕСС-1995, а начиная с 2017 года – на основании методологии СНС ООН-2008 /ЕСС-2010.

Существующая практика снижения рисков, связанных с оценками ВВП в бюджетных целях, выполняется путем периодической переоценки прогнозов макроэкономических показателей в соответствии с бюджетным календарем не реже двух раз в год, а при необходимости - еще чаще. Как правило, эти корректировки проводятся совместно с командой миссии МВФ, когда у Молдовы есть активная программа с МВФ.

В среднесрочной и долгосрочной перспективе снижение рисков, по мнению авторов, будет выполнено за счет совершенствования и диверсификации методов прогнозирования макроэкономических показателей, а также сопоставления прогнозов с теми, которые сделали учреждения, специализирующиеся на разработке экономических прогнозов. 

Власти допускают, что на выполнение сценария прогноза макроэкономических показателей на 2019 год могут повлиять следующие внутренние и внешние риски:

• мировой экономический контекст, особенно социально-экономическая ситуация в Европейском союзе, Российской Федерации и соседних странах: этот риск связан с возможным воздействием на молдавскую экономику через уменьшение внешнего спроса, что ведет к сокращению экспорта и денежных переводов и, следовательно, к уменьшению промышленного производства, покупательной способности населения и росту уровня безработицы;
• колебания обменного курса национальной валюты: укрепление национальной валюты стимулирует импорт и препятствует экспорту;
• неблагоприятные климатические условия, которые трудно прогнозировать, могут способствовать уменьшению фактического объема сельскохозяйственного производства.

Основные риски, связанные с оценкой доходов

Авторы бюджета-2019 отмечают, что на прогноз доходов влияют прогнозы макроэкономических показателей, а также политические решения в области налогов и сборов. Частые и значительные изменения в этом отношении способствуют волатильности в оценке бюджетных доходов.

Прогноз налоговых доходов зависит и от соотношения между каждым видом налога (сбора) и его базой. За последние 16 лет соотношение между ростом налоговых доходов и ростом номинального ВВП составило 1,2, что говорит о том, что налоговые поступления растут быстрее, чем номинальный ВВП.

Министерство финансов отмечает, что анализ прогнозов совокупных доходов (в % от ВВП), сделанных авторами за последние 7 лет, показывает тенденцию к их переоценке, при том что в среднем отклонение в этот период составляет 1,4%. Из 26 представленных ниже наблюдений отклонения менее 1% ВВП зафиксированы в 13 случаях, а от 1 до 3% ВВП - в 8 случаях, что указывает на низкий уровень риска, связанного с оценкой бюджетных доходов. Отклонения прогнозов доходов (в номинальных величинах) от их исполнения относятся к последним 3 годам в пределах +/-6%.

Динамика бюджетных доходов, % от ВВП

Авторы бюджета отмечают, что на переоценку доходов, особенно в последние годы, сильно повлияла переоценка поступлений внешних грантов. Шок, связанный с приостановлением внешнего финансирования, значительно сократил запланированные к получению ресурсы, что привело к резкому уменьшению бюджетных расходов. Анализ прогнозов доходов с исключением грантов на 2015-2016 годы показывает максимальное их отклонение по отношению к исполненным ниже 2,6%.

Среднесрочные прогнозы бюджетных поступлений (в отношении к ВВП) показывают их вписывание в диапазон 29-30% от ВВП (данные по 2019-21 гг. представлены по отношению к ВВП, рассчитанному по новой методологии SN 2008, что объясняет сокращение примерно на 5 п.п. доходов в ВВП). Сокращение прогнозов по поступлениям внешних грантов начиная с 2019 года основано на уменьшении бюджетной поддержки со стороны ЕС. В результате их оценки отражают уменьшение с 1% от ВВП в 2019 году до 0,3% от ВВП к 2021 году.

Динамика бюджетных доходов, % от ВВП

В случае переоценки доходов обычная практика диктует как можно более строгие меры налогового управления, и/или сокращение расходов (блокирование расходов) - механизм, предусмотренный Законом № 181/2014 о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.

В случае недооцененных доходов можно прибегнуть к увеличению бюджетных расходов (с сохранением или уменьшением дефицита), другим подходом может стать ведение антициклической политики, что будет означать сохранение избыточных средств, с тем чтобы их можно было использовать в последующих бюджетах, не прибегая к займам.

Риски, связанные с оценкой бюджетных расходов 

Министерство финансов выполняет прогноз бюджетных расходов на основе оценки расходов на поддержание уже взятых на себя обязательств, социальной, зарплатной и инвестиционной политик, а также предложений по новым политикам, которые внедряются или должны быть реализованы.

На прогноз расходов влияют прогнозы макроэкономических показателей, прогноз доходов, уровень дефицита, а также решения о политике в области расходов (зарплатные, социальные политики и т. д.).

Анализ прогнозов совокупных расходов (в % от ВВП), проведенных за последние 7 лет, не выявил их постоянной переоценки или недооценки. Из 26 представленных в документе наблюдений отклонения менее 1% от ВВП зафиксированы в 9 случаях, и от 1 до 3% ВВП - в 12 случаях, что указывает на среднесрочное влияние риска, связанного с оценками бюджетных расходов. В целом оценка расходов является результатом оценки бюджетных ресурсов (доходов и источников финансирования бюджетного дефицита).

Министерство финансов отмечает, что крупных реформ, которые существенно повлияли бы на расходы, в течение отчетного периода проведено не было, а рационализация расходов была продиктована развитием структуры ресурсов.

Наибольшие переоценки бюджетных расходов имели место в 2015–2016 годах и основывались на оценках структуры ресурсов, которые не удалось реализовать из-за банковского мошенничества. Тогда резко снизились собственные доходы бюджета, а также внешние источники финансирования дефицита в результате приостановленного партнерами по развитию финансирования. В результате бюджетные расходы были сокращены, финансировались только приоритетные.

В 2015 году в результате приостановления иностранными донорами внешнего финансирования, которое продолжалось до августа 2016 года, значительно увеличились задолженности бюджета перед поставщиками товаров и услуг (просроченные бюджетные долги). Если в 2011-2014 гг. просроченные долги были незначительными (0,2–0,6% от суммы расходов), то к концу 2015 г. они достигли 743,5 млн леев (1,8% от суммы расходов, 0,6% от ВВП). Из них задолженности государственного бюджета составили - 657,7 млн леев (0,5% от ВВП), а задолженности местных бюджетов - 85,8 млн леев (0,1% от ВВП). 

Отклонение прогнозов бюджетных расходов в сравнении с их исполнением 

Авторы бюджета отметили, что налоговое пространство (расходы на новые политики, по которым правительство может принимать решения) очень ограничено, поскольку уже выделенные расходы составляют более 90% от общих расходов, что оставляет крайне мало пространства для внедрения новых политик.

Среднесрочные прогнозы бюджетных расходов (в % от ВВП) показывают их вписываемость в диапазон от 30,5% до 33,0% ВВП и имеют слегка убывающую тенденцию в результате сокращения бюджетного дефицита с 2,7% ВВП до 2,2% ВВП. Данные за 2019-21 гг. отражены в ВВП, рассчитанном по новой методологии SN 2008, что объясняет сокращение расходов в ВВП примерно на 5 п. п.

Динамика бюджетных расходов, % ВВП

Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности 181/2014 предусматривает механизм корректировки бюджетных расходов в случае их переоценки (предотвращение дефицита больше запланированного в результате сокращения доходов). Он заключается в предварительном блокировании расходов на срок до 2 месяцев в течение периода сокращения расходов. В этот период финансируются только приоритетные расходы, которые также указаны в законе (обслуживание государственного долга, зарплат, пенсий, социальных пособий и т. д.). В случае недооценки расходов их могут пересмотреть в сторону увеличения, не допуская превышения дефицита.

Управление госдолгом

Риски, связанные с управлением государственным долгом, подробно рассматриваются в рамках ежегодно утверждаемой правительством программы «Среднесрочное управление государственным долгом». Таким образом, в сценариях шока, указанных в этом документе, валютный риск рассматривается как наиболее значительный риск, который может оказать значительное давление на государственный бюджет, учитывая, что внешний госдолг, выраженный в иностранной валюте, занимает основную долю в портфеле государственного долга. Существует также риск процентной ставки с точки зрения замещения внешнего финансирования государственными ценными бумагами (ГЦБ), выпущенными на внутреннем рынке и преимущественно характеризуемыми низким сроком погашения, что подразумевает частую переоценку соответствующей процентной ставки.

Министерство финансов обращает внимание на тот факт, что за последние три года оценка, проведенная в законопроекте о государственном бюджете на соответствующий год, была переоценена. Из 26 представленных наблюдений наибольшие отклонения, превышающие 3 п. п. ВВП, имели место в 20 случаях, и от 1 до 3 п. п. ВВП - в 3 случаях, что указывает на высокую степень риска, связанного с оценками государственного долга. Отклонения прогнозов сальдо государственного долга показывают аналогичную тенденцию недооценки по 2011–2016 годам, эта тенденция меняется в обратную сторону, начиная с оценок, проведенных в 2015 году.

Отклонение прогнозов сальдо госдолга в сравнении с его исполнением

В 2019-2021 годах, по оценкам властей, сальдо госдолга не превысит 32% ВВП. 

Расходы на обслуживание среднесрочного госдолга составят в среднем 0,9% ВВП и 5,0% от доходов государственного бюджета без учета грантов.

Риски 2019 года в значительной степени зависят от наличия и доступности внешних ресурсов, определенных как внешние источники финансирования бюджетного дефицита и как грантовые поступления для различных проектов, уже включенных в Закон о бюджете-2019.

Внутренняя политическая неопределенность и отсутствие согласованности в политиках и условиях, которые предстоит реализовать, отдаляют Молдову от макрофинансовой помощи ЕС и других финансовых возможностей для бюджетной поддержки. Последствия могут быть как макроэкономического порядка, так и финансового, налогового, бюджетного и даже социального характера.

Неслучайно на позапрошлой неделе ЕС подтвердил снижение финансовой поддержки в связи с нарушением принципов правового государства и демократии и объявил, что ждет от властей Республики Молдова принятия срочных и безотлагательных мер по исправлению ситуации.

1 В целях исполнения обязательств по платежам, вытекающих из государственных гарантий, предоставленных в 2014 и 2015 годах, Министерство финансов в соответствии с Законом №235 от 3 октября 2016 года выпустило и передало 4 октября 2016 года Нацбанку Молдовы государственные облигации на сумму кредитов, неоплаченных Нацбанку банками АО «Banca de Economii», КБ «Banca Socială» АО и КБ «Unibank» АО на момент их эмиссии.

2 Уменьшение доли государственного долга в отношении к ВВП примерно на 8 п. п. в 2017 году по сравнению с предыдущим годом связано с пересмотром на протяжении 2018 года значения показателя ВВП на 2017 год в соответствии с новой методологией оценки SCN 2008/2010.

Данная статья может быть перепечатана без финансовых обязательств или юридических ограничений, при условии цитирования Mold-Street.com в качестве источника и указания активной гиперссылки.